자진신고감면제도(Leniency)와 Amnesty plus제도

• 부당 공동행위에 참여한 기업이 그 사실을 자진 신고하거나 조사에 협조하는 경우 시정조치나 과징금 등 제재의 수준을 감면하는 제도
• 첫 번째 자진신고자는 과징금, 시정조치를 완전 면제받게 되며, 두 번째 신고자는 과징금을 50% 감경받게되고 시정조치도 감경가능함
• Amnesty Plus제도는 진행중인 담합사건의 조사 과정에서 사업자가 다른 담합에 대한 증거를 첫 번째로 제공하면 현재 조사 중인 담합에 대해서도 감면을 받는 제도

행정지도란 무엇인가?

행정지도의 개념

• '행정지도'란 행정기관이 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 아니하도록 지도·권고·조언 등을 하는 행정작용(행정절차법 제2조)

행정지도의 특성

• 행정기관은 법적 책임을 부담하지 않으면서도 상대방의 동의를 전제로 행정목적을 쉽게 달성할 수 있다는 점에서 행정지도를 널리 활용
• 행정지도는 비구속성, 비강제성을 개념요소로 하나 특정 권한*을 함께 가지고 있는 행정기관의 행정지도는 사실상 구속적 효력이 있음
  예를 들어 관련 산업에서 인·허가권, 광범위한 감독권 등을 가지고 있는 행정기관이 행하는 행정지도를 사업자들이 '임의적인' 것으로 간주하기는 어려움

행정지도의 한계(행정절차법)

• 행정지도는 그 목적달성에 필요한 최소한도에 그쳐야 하며, 상대방의 의사에 반하여 부당하게 강요되어서는안 됨(제48조제1항)
  • 행정기관은 행정지도의 상대방인 사업자가가 행정지도를 따르지 않았다는 이유로 불이익한 조치를 하여서는 안 됨(제2항)
• 행정지도를 함에 있어 사업자에게 그 취지·내용 및 신분을 밝혀야 하며 사업자가 서면으로 요구하는 경우에는 이를 교부(제49조)

행정지도와 담합행위

문제의 소재

• 공정위는 각 부처의 행정지도가 담합행위로 연결되지 않도록 관련 지침 제정 등 일련의 노력을 해왔음
  • 그럼에도 불구하고 각 부처의 행정지도를 빌미로 사업자들이 담합행위를 하는 사례가 계속되고 있음
• 행정지도와 연결된 담합행위에 관하여는 늘 논란이 제기
  • 공정위가 업계의 현실을 고려하지 않고 무리하게 제재하고 있다는, 혹은 다른 행정기관과 공정위가 갈등관계에 있다는 주장 등

우리나라 특유의 역사적·구조적 문제

• 관행의 문제 : 정부 주도 경제발전의 관행
  • 단기간의 급속한 경제발전에는 정부의 강력한 행정지도와 그에 대한 사업자들의 무조건적인 순응이 일정 부분 기여한 것은 사실
    • 민간 부문의 역량 강화, 규제완화 등에도 불구하고 행정기관은 여전히 행정지도를 비공식적인 시장개입 수단으로 사용
  • 반면 정부 규제의 그늘 하에 안주해온 기업들의 퇴행적인 행태는 우리 경제가 한 단계 더 높게 도약하는데 걸림돌로 작용
    • 사업자는 다른 사업자와 '경쟁' 하기보다는 행정지도에 따른 '업계간 조정 혹은 협의', 즉 담합행위라는 비경쟁적 방식을 선택
  • 이처럼 과거 관행에 집착하는 행정기관과 사업자들의 행태로 인하여 행정지도와 담합행위의 악순환이 지속
• 산업의 문제 : 고도로 집중된 산업구조
  • 행정지도가 문제 되는 분야는 주로 금융, 통신 등 규제 산업
    • 규제 산업은 소수의 사업자들이 고착화된 시장점유율을 가진 과점화된 시장구조가 일반적
  • 이런 시장구조 하에서 인·허가권을 가진 행정기관의 행정지도는 사업자들로 하여금 담합행위를 유발시킬 개연성이 높음
    • 왜냐하면 비교적 소수의 경쟁사업자간에 긴밀하고 계속적인 관계가 오랜 기간 동안 유지되고 있기 때문
• 경쟁제한 규제의 문제 : 진입 및 가격규제 등
  • 대부분의 규제 산업은 상품·용역의 공공재적 특성에 따라 다른 산업과는 달리 진입규제, 가격규제 등 직접적인 규제들이 존재
    • 이들 규제는 사업자의 숫자를 제한하거나 가격변동폭을 한정시켜줌으로써 사업자들이 보다 용이하게 '합의'에 이르도록 해줌
  • 나아가 정보비대칭의 상황을 이용하여 행정기관의 행정지도를 역으로 사업자들이 이용하는 포획(Captured) 상황도 발생 가능
    • 행정지도를 통해 업계가 요구하는 수준보다 낮은 가격으로 가격이 인상된다고 하더라도 장기적으로 볼 때 과다 이윤을 보장*하는 높은 수준의 가격이 되기 쉬움
      소주가격의 예 : 소주업체들의 5년 평균 매출액 대비 영업이익율은 제조업 평균(6～7%)의 약 2.5배인 17.29%

공정거래위원회 및 법원의 입장

기본적인 입장

• 담합행위에 행정기관의 행정지도가 개입되었다고 하더라도 행정지도와는 별도로 사업자들간의 합의가 있는 경우 공정거래법상 위법이라는 것이 공정위 및 법원의 일관된 입장
  • 공정위는 이와 관련하여 내부 심사지침*을 제정하여 행정지도와 관련된 공동행위에 대한 해석기준을 마련
    「행정지도가 개입된 부당한 공동행위에 대한 심사지침」(공정거래위원회 예규 제42호, 2006. 12. 27. 제정)
    (이하 "심사지침"이라 한다)
• 심사지침상의 처리방침(행정기관이 기업에게 행정지도를 한 경우)
  1. 이에 따라 기업들이 개별적으로 행위를 하면 '적법'
  2. 행정지도를 빌미로 기업들이 별도의 합의를 하면 '위법'
• 다만 행정지도가 개입된 담합행위에 대해서는 과징금을 감경(임의적 조정과징금의 20%까지 감경 가능)

주요 사례들

• 이동통신요금 사건(의결 제2006-253호, 2006.11.2.)
  • 정통부는 정치권의 요구에 따라 1999년 말부터 2000년 3월까지 PCS 3사와 3차례의 회의를 통하여 총 5-6% 수준의 요금 인하 요구
  • PCS 3사는 인하폭을 최소화하기 위하여 2000.2.29. 3사 임원회의, 2000.3.24. 3사 합의안교환 등을 통해 별도의 회합을 갖고 정통부의 권고안보다 낮은 수준으로 요금인하(안)을 서로 교환하고 합의
  • 공정위는 위법성을 인정(피심인들은 소송 미제기)
• 초고속인터넷요금 사건(의결 제2005-274호, 2005.12.12.)
  • 통신위는 약관과 다른 요금면제행위를 하지 말 것을 권고하였으나, 피심인들은 통신위 요구사항을 넘어서서 약관 반영 사항이 아닌 유통망 수수료 상한선 설정 등에 대하여 별도로 추가 합의
  • 공정위는 위법성 인정(피심인들은 소송 미제기)
• 시외전화 사건(의결 제2005-331호, 2005.12.16.)
  • 정통부는 케이티가 시외전화 맞춤형 정액요금제를 출시하게 되면 후발사업자들의 접속료 부담문제가 발생할 수 있으니 케이티가 접속료 감면 등으로 그 부담을 해소해주어야 한다고 권고
  • 정통부의 이러한 행정지도를 기화로 사업자들은 별도의 합의를 통하여 정통부의 행정지도의 범위를 벗어나는 내용의 '시외전화 맞춤형 정액요금제 상품'을 출시
  • 공정위는 위의 별도 합의에 대하여 위법성을 인정하였고, 관련된 소송에서도 고등법원(2006누1960), 대법원(2007두19584) 모두 공정위가 승소
    대법원 2008. 12. 24. 선고 2007두19584(시외전화요금 사건)
    "원고는 정보통신부 담당공무원으로부터 접속료 부담문제에 관한 행정지도를 받게 되자 이를 이용하여 행정지도의 범위를 벗어나는 별도의 내용으로 합의를 한 점 등을 볼 때, 이 사건 합의가 공정거래법 제58조의 정당한 행위에 해당한다고 볼 수 없다."
• 10개 손해보험사 건(의결 제2007-443호, 2007.9.12.)
  • 금감원은 2002.2.22. "일반손해보험 가격자유화에 따른 감독정책"에서 급격한 요율조정은 바람직하지 않다는 입장을 밝힘
  • 사업자들은 금감원의 입장과는 별개로 2000년부터 2006년까지 매년 2-3월 경 관련 부서장 회의를 통하여 보험요율의 수준을 정하는 순율, 부가율, 할인할증율 결정 방식에 대하여 합의하고 실행
  • 공정위는 위의 별도 합의에 대하여 위법성을 인정하였고, 관련된 소송(서울고등법원 2008.10.22. 선고 2007누26515)에서도 공정위가 승소
• 단체상해보험 건(의결 제2008-286호, 2008.10.27.)
  • 금감원은 2004. 2. 보험회사, 생명보험협회 등에 대하여 단체상해보험 상품의 정비방안을 마련하라고 지시*
    "보험료 할인·환급 등의 요소 적용시 합리적이고 객관적인 기준을 제시할 것", "단체상해보험의 문제점 및 개선방안에 대해 검토할 것", "단체상해보험 제도개선과 관련한 업계의 의견을 취합하여 제출할 것" 등
  • 사업자들은 금감원의 지시 이전인 2004.1.19. 생명보험사, 손해보험사 업계 실무협의를 통하여 논의하는 등 먼저 의견합치를 한 후 관련 T/F팀에서 정비방안을 금감원에 수용하도록 건의
  • 공정위는 위의 별도 합의에 대하여 위법성을 인정하였고, 관련된 소송(서울고등법원 2009.11.18. 선고 2008누34452)에서도 공정위가 승소
    서울고등법원 2009. 11. 18. 선고 2008누34452(단체상해보험 사건)
    "현실적인 애로가 있다는 이유만으로 안일하게 경쟁요소 자체를 축소하는 보험사들의 합의를 조장하고 이를 실행에 옮기도록 한 것으로 보이는 바, 사정이 이와 같다면, 이 사건 공동행위는 구 공정거래법 제58조에서 정한 '다른 법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위'에 해당하지 아니한다."